  2006年4月7日，巴塞尔银行监管委员会公布了《有效银行监管核心原则》和《核心原则评价方法》征求意见稿，在全球范围内征集修改意见。银监会在官方网站上公布了上述文件的中译文。
　　为积极参与银行监管国际标准的制定，银监会现广泛征集各方对有效银行监管核心原则》和《核心原则评价方法》征求意见稿修改建议。请有意见或建议的单位或个人于2006年6月16日前以信函、电子邮件或传真的方式反馈中国银行业监督管理委员会国际部。
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2006年5月23日

 

  附：

 

有效银行监管核心原则征求意见稿

 

巴塞尔银行监管委员会
2006年4月
征求意见截止时间 2006年6月23日
国际清算银行
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ISBN print： 92-9131-709-8 (print)
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有效银行监管核心原则
(巴塞尔核心原则)

 

前　言
1. 本文件是1997年9月巴塞尔银行监管委员会(以下简称委员会 [1])颁布的有效银行监管核心原则的修订本。此后，核心原则评估方法 [2]相继出台。为了达到良好监管实践的基本要求，许多国家都将核心原则作为评估本国监管体系的质量和明确未来工作要求的标杆。实践证明，各国核心原则达标情况的自我评估效果良好，有助于各国发现监管制度和实施方面存在的问题并为解决这些问题确定工作的重点。巴塞尔核心原则的修订本再次突出了开展自我评估的重要性。近年来，国际货币基金组织和世界银行一直在金融部门评估计划中利用核心原则评估各国银行监管体系和实践。然而，1997年以来，银行监管制度发生了重大变化，各国通过实施核心原则积累了丰富的经验。由于监管制度和实施方面出现了不少新问题、人们的认识也不断加深，委员会相应颁布许多文件。基于上述情况，有必要对核心原则及评估方法进行修订。
2. 在修订核心原则和评估方法的工作中，委员会力求确保1997年核心原则总体架构的连续性及可比性。实践证明，1997年的架构运转良好。因此，委员会不考虑对核心原则进行大范围的修改，而是将工作的重点放在对现行架构需要修订的一些方面，以便做到与时俱进。修订工作不会在任何方面对以往工作的有效性提出质疑，更不会对依据1997年的框架对有关国家的评估及改革方案提出质疑。
3. 修订工作的另一目的是，在可能的情况下，提高核心原则与证券、保险相关标准及反洗钱和透明度标准之间的一致性。但是，上述部门出台的核心原则旨在解决部门之间不同的重要风险点和监管任务。因此，原则之间的差异将继续存在。
4. 在修改工作中，委员会与核心原则联络小组(该工作小组由委员会部分成员国、非十国集团国家监管当局、国际货币基金组织和世界银行的高级官员组成，定期举行会议)密切配合，充分吸收了联络小组所做的工作。委员会还就修订稿的内容征求了其它国际标准制定机构，包括国际保险监管官协会(IAIS)、证监会国际组织(IOSCO)、金融行动工作组(FATF)和支付和清算体系委员会(CPSS)的意见。应委员会的邀请，各地区监管组织也对修订工作提出了意见 [3]。在定稿之前，委员会还在各国监管当局、中央银行、国际行业协会、学术界和其它有关方面广泛征求了意见。
核心原则
5. 核心原则是良好监管实践的最低标准，适用于世界各国 [4]。核心原则和评估方法制定为强化国际金融体系做出了贡献。不论是发展中国家还是发达国家，银行体系存在的问题会给一国和全球的金融稳定造成威胁。委员会认为，在世界各国实施核心原则将有助于大大提高国内外金融稳定，并为强化有效的监管体系奠定很好的基础。
6. 巴塞尔核心原则规定了有效监管体系应遵循的二十五条原则 [5]。
原则1 - 目标、独立性、权力、透明度和合作：有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。每个监管机构都应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责的总体情况接受问责。适当的银行监管法律框架也十分必要，其内容包括对设立银行的审批、要求银行遵守法律、安全和稳健合规经营的权力和监管人员的法律保护。另外，还要建立监管当局之间信息交换和保密的安排。
原则2  - 许可的业务范围：必须明确界定已获得执照并接受监管的各类机构可从事的业务范围，严格控制"银行"一词的使用。
原则3 -发照标准：发照机关必须有权制定发照标准，有权拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包括审查银行的所有权结构和银行治理情况、董事会成员和高级管理层的资格、银行的战略和经营计划、内部控制和风险管理，以及包括资本金规模在内的预计财务状况；当报批银行的所有者或母公司为外国银行时，应事先获得其母国监管当局的同意。
原则4  -大笔所有权转让：银行监管当局要有权审查和拒绝银行向其他方面直接或间接转让大笔所有权或控制权的申请。
原则 5 - 重大收购：银行监管当局有权根据制定的标准审查银行大笔的收购或投资，其中包括跨境设立机构， 确保其附属机构或组织结构不会带来过高的风险或阻碍有效监管。
原则 6 - 资本充足率：银行监管当局必须制定反映银行多种风险的审慎且合适的最低资本充足率规定。至少对于国际活跃银行而言，资本充足率的规定不应低于巴塞尔的相关要求。
原则 7 -风险管理程序 ：银行监管当局必须满意地看到，银行和银行集团建立了与其规模及复杂程度相匹配的综合的风险管理程序(包括董事和高级管理层的监督)，以识别、评价、监测、控制或缓解各项重大的风险，并根据自身风险的大小评估总体的资本充足率。
原则 8  - 信用风险：银行监管当局必须满意地看到， 银行具备一整套管理信用风险的程序；该程序要考虑到银行的风险状况，涵盖识别、计量、监测和控制信用风险(包括交易对手风险)的审慎政策与程序。
原则 9 - 有问题资产、准备和储备：银行监管当局必须满意地看到，银行建立了管理各项资产、评价准备和储备充足性的有效政策程序，并认真遵守。
原则 10 -大额风险暴露限额：银行监管当局必须满意地看到，银行的各项政策和程序要能协助管理层识别和管理风险集中；银行监管当局必须制定审慎限额，限制银行对单一交易对手或关联交易对手集团的风险暴露。
原则 11 -对关联方的风险暴露：为防止关联贷款带来的问题，银行监管当局必须规定，银行应在商业基础上向关联企业和个人提供贷款；对这部分贷款要进行有效的监测；要采取适当的措施控制或缓解各项风险。冲销关联贷款要按标准的政策和程序进行。
原则 12  -国家风险和转移风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备在国际信贷和投资中识别、计量、监测和控制国家风险和转移风险的有效政策和程序，并针对这两类风险建立充足的准备和储备。
原则 13 -市场风险 ：银行监管当局必须满意地看到，银行具备准确识别、计量、监测和控制市场风险的各项政策和程序；银行监管当局应有权在必要时针对市场风险暴露规定具体的限额和/或具体的资本要求。
原则 14 -流动性风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备反映银行自身的风险状况的管理流动性战略，并且建立了识别、评价、监测和控制流动性风险及日常管理流动性的审慎政策和程序。银行监管当局应要求银行建立处理流动性问题的应急预案。
原则15 -操作风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、评价、监测和缓解操作风险的风险管理政策和程序。
原则 16-利率风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、计量、监测和控制银行帐户利率风险的有效系统，其中包括经董事会批准由高级管理层予以实施的明确战略。
原则 17 -内部控制和审计：银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其业务规模和复杂程度相匹配的内部控制。各项内部控制应包括对授权和职责的明确规定、银行做出承诺、付款和资产与负债账务处理方面的职能分离、上述程序的交叉核对、资产保护、完善独立的内部审计、检查上述控制职能和相关法律、法规合规情况的职能。
原则 18 -防止利用金融服务从事犯罪活动：银行监管当局必须满意地看到，银行具备完善的政策和程序，其中包括严格的"了解你的客户"的规定，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业水准，防止有意、无意地利用银行从事犯罪活动。
原则 19 -  监管方式：有效的银行监管体系要求监管当局对单个银行、银行集团、银行体系的总体情况以及银行体系的稳定性有深入的了解，工作重点放在安全性和稳健性方面。
原则 20 -  监管手段：有效的银行监管体系应包括现场检查和非现场检查。银行监管当局必须与银行管理层经常接触。
原则 21 -监管报告 ：银行监管当局必须具备在单个和并表基础上收集、审查和分析各家银行的审慎报告和统计报表的方法。监管当局必须有手段通过现场检查或利用外部专家对上述报表独立核对。
原则22 -会计处理和披露：银行监管当局必须满意地看到，银行要根据国际通用的会计政策和实践保持完备的记录，并定期公布公允反映银行财务状况和盈利水平的信息。
原则23-监管当局的纠正和整改权力：银行监管当局必须具备一整套及时采取纠改措施的工具。这些工具包括在适当的情况下吊销银行执照或建议吊销银行执照。
原则24-并表监管：银行监管的一项关键内容就是监管当局对银行集团进行并表监管， 有效地监测并在适当时对集团层面各项业务的方方面面提出审慎要求。
原则25母国和东道国的关系：跨境业务的并表监管需要母国银行监管当局与其它有关监管当局、特别是东道国监管当局之间进行合作及交换信息。银行监管当局必须要求外国银行按照国内银行的同等标准从事本地业务。
7. 只要各项主要目标能得以实现，核心原则对不同的监管方式持中性的态度。核心原则无意覆盖各类体系的不同需求和不同情况。相反，各国的特殊情况应在评估时通过评估人员与本国监管当局之间的对话适当考虑。
8. 各国应对辖区内所有银行实施核心原则 [6]。各国可超越核心原则以求达到最佳监管实践的要求，特别是市场和银行发达的国家更加如此
9. 提高核心原则的达标程度，有助于提高整个金融体系的稳定性。然而，这并不一定能够确保金融体系的稳定，也不会因此就避免单个银行的倒闭。银行监管不能也不应该确保所有的银行都不倒闭。在市场经济中，倒闭是承担风险的内容之一。
10. 委员会鼓励各国在会同其它监管部门及有关各方的配合下落实核心原则。委员会希望国际金融组织和其它有关方面利用核心原则帮助各国强化监管工作。在监测各项银行审慎标准的实施方面，委员会将继续加强与国际货币基金组织和世界银行的合作。委员会还将继续加强与非十国集团国家的合作。
有效银行监管的先决条件
11. 有效的银行监管体系取决于一些外部因素或前提条件。虽然这些前提条件不在银行监管当局的管辖之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，银行监管当局应提请政府注意这些问题，特别是它们对实现监管目标的现实或潜在的负面影响。
稳健且可持续的宏观经济政策；
完善的公共金融基础设施；
有效的市场约束；和
适度的系统性保护机制(或公共安全网)
12. 稳健的宏观经济政策是实现金融体系稳定的基础。这方面工作不是由银行监管当局负责。然而，如果注意到现行政策有损于银行体系的安全与稳健性，监管当局要做出反应。
13. 如果公共金融基础设施不完善，金融体系的稳健性和发展将会受到影响。完善的公共金融基础设施包括以下内容，：
●有助于公平解决争议的长期实施的商业法律体系，其中包括公司法、破产法、合同法、消费者保护法和私有财产法；
●国际普遍接受的综合、明确的会计准则和规定；
●对规模较大的公司进行独立审计的体系，以确保财务报表的使用者(包括银行)相信各类帐目能真实公允地反映公司的财务状况，各类帐户应是按照既定的准则制定的，并且审计师对其工作负责；
●有效独立的司法部门和接受监管的会计、审计和律师行业；
●具备针对其它金融市场以及在适当情况下这些市场的参与者的明确规章制度和充分的监督。
●安全、有效的支付和清算系统，确保金融交易的清算，并且控制交易对手风险。
14. 有效的市场约束取决于市场参与者能否得到充分的信息、管理良好的银行能否得到适度的财务奖励，是否存在使投资者对其决策结果负责的各项安排。这里涉及的许多问题包括，公司治理结构、以及借款人向现有和潜在的投资者及债权人提供准确、有意义、及时、透明的信息。
15. 总体来说，确定适度的系统性保护是涉及其它部门(包括中央银行)的政策问题，特别是在需要动用公共资金时。由于对相关部门的情况十分了解，银行监管当局一般也能发挥一定作用。在处理系统性问题时，一方面要解决影响金融体系的信心问题，避免问题扩散到其他健康的银行，另一方面要注意将对市场信号和市场约束的扭曲降到最低点。在许多国家，存款保险体系就是系统性保护的一种形式。如果存款保险制度设计合理，有助于降低道德风险，它可提高公众对银行体系的信心，防范有问题银行的风险扩散。
· 原则1 - 目标、独立性、权力、透明度和合作
有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。每个监管机构都应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责的总体情况接受问责。适当的银行监管法律框架也十分必要，其内容包括对设立银行的审批、要求银行遵守法律、安全和稳健合规经营的权力和监管人员的法律保护。另外，还要建立监管当局之间信息交换和保密的安排。
1(1)： 职责和目标
有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。
必要标准
1． 银行业和参与银行监管的(每个)监管部门都具备相应的法律。每个监管部门的责任和目标都有明确规定并公之于众。
2． 法律和/或配套法规规定了银行必须达到的最低审慎标准。
3． 适时修订银行业法律法规，使其在行业做法和监管方式不断变化的情况下保持有效性和针对性。
4. 监管部门确认，公众可获得关于其辖内银行业财务状况和经营业
绩的信息。
附加标准
1． 监管部门确定工作计划和配置监管资源时，考虑到单家银行和银行集团可能造成的风险，以及有哪些可行的措施可以降低这些风险2。
1(2)： 独立性、问责制和透明度
每个监管机构都应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责的总体情况接受问责。
必要标准
1． 每个监管部门运作的独立性、问责制度和治理结构在法律上都有明确规定，并公之于众。每个监管部门运作的独立性，以及获得和支配行使职能所需资源的能力，实际上没有因为政府或行业的干预而被削弱。监管部门负责人在任期内，只有因法律规定的原因才能被免职。免职原因应公开披露。
2． 监管部门公布监管的目标；同时，通过透明的制度，对实现这些目标履职情况承担责任。
3． 监管部门及其工作人员以专业和诚信赢得了信誉。
4． 监管部门的资金来源方式对其自主性和独立性没有不利影响，使其能够进行有效的监管，包括：
● 预算能够保障足够的工作人员。足够的工作人员是指，工作人员的数量和质量与被监管机构的规模和复杂程度相适应。
l 工资水平能够吸引和留住合格的工作人员；
l 有能力委托具有必要专业技能和独立性的外部专家，在遵守有关保密规定的前提下完成监管工作；
l 拥有培训预算和计划，为工作人员提供正常的培训机会；
l 在计算机和其它设备方面有足够的预算费用，为工作人员配备对银行业进行考察，以及对单家银行和银行集团进行评估所需的工具；以及
l 为实施必要的现场检查制定了旅行费用预算。
附加标准
1． 监管部门负责人的任命有最低任期。
1(3)：法律框架
适当的银行监管法律框架十分必要，其内容包括对设立银行的审批和持续性监管。
必要标准
1． 法律规定负责发放和收回银行执照的部门(或若干部门)。
2． 法律赋予监管部门(在不改变法律的情况下)制定审慎规则的权力。
3． 法律赋予监管部门以其认为必要的形式和频率要求银行和银行集团提供信息的权力。
1(4)： 法律权力
适当的银行监管法律框架十分必要，其内容包括要求银行遵守法律、安全和稳健合规经营的权力。
必要标准
1． 监管部门依法有权处理所监管的银行在守法和稳健经营方面出现的问题。法律法规允许监管部门在维护所辖银行稳健运行过程中运用定性判断的方法。
2． 监管部门可随时接触银行董事会、高级管理层、工作人员及档案，对银行执行内部规定、限额以及外部法律法规的情况进行审查。
3. 如果监管部门根据判断，认为一家银行未遵守法律法规，或正在和可能会从事不安全、不稳健的活动，则监管部门有权：
l 立即采取(并且/或者要求银行采取)救治行动；
l 实施一系列制裁(包括吊销银行执照)。
1(5)：法律保护
适当的银行监管法律框架十分必要，其内容包括对监管人员的法律保护。
必要标准
1． 监管部门及其工作人员在忠实履职过程中，因采取或未采取行动被起诉时，法律能够对其提供保护。
2． 监管部门及其工作人员为因履职而采取或未采取行动辩护时，所付出的成本得到充分补偿。
1(6)：合作
要建立监管当局之间信息交换和保密的安排。
必要标准
1． 国内负责金融体系稳健的各部门之间建立了正式或非正式的合作和信息共享安排。事实证明，这些安排在需要时能够发挥作用。
2． 与外国负责监管(